Sentencia A. 121/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-121/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 121 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6031

 

Asunto: Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa, Cundinamarca, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 10 de junio de 2015, Ramón Nonato Perafán, en su calidad de representante legal de la Junta Comunal del Barrio Rincón Santo del municipio de La Mesa, Cundinamarca, interpuso acción popular en contra del Grupo de Inversiones Suramericana S.A.S., encargado de la construcción de la urbanización “El Oasis”[1], ubicada en el barrio Rincón Santo del municipio de La Mesa.

 

2. La acción popular estuvo dirigida a proteger los derechos colectivos a la preservación natural de las fuentes hídricas, a la flora y a la fauna, a transitar libremente por las vías de acceso públicas, así como a la utilización de las redes de alcantarillado e hidráulicas construidas para la comunidad, sin ninguna clase de privatización. Sus pretensiones consistieron en ordenar a la demandada: (i) evitar el daño contingente ocasionado por la construcción de la Urbanización “El Oasis”; (ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de los derechos colectivos invocados y (iii) ordenar la restitución de la situación jurídica a su estado anterior.

 

3. Los demandantes explicaron que todo comenzó en el 2011 cuando el Grupo de Inversiones Suramericana S.A.S. inició la construcción de la urbanización, en el municipio de La Mesa, sobre un predio en el que se encuentran nacederos de agua, flora y fauna, que son reserva forestal del municipio. Afirmaron que de acuerdo con la información suministrada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, el predio hace parte de una zona de protección y de riesgo con erosión focalizada, susceptible de movimientos en masa, reptación y socavamiento. 

 

4. Los demandantes igualmente acusaron al grupo empresarial de desconocer los siguientes eventos asociados a la protección de sus derechos colectivos: (i) iniciar la ejecución de la obra sin haber obtenido la licencia ambiental necesaria que habilite legalmente la construcción, de acuerdo a la zona de protección ambiental en la que se encuentra ubicado el predio; (ii) no contar con licencia de construcción urbanística; (iii) obstaculizar con la ejecución de la obra las zonas comunes del barrio en el que se encuentra el predio, como andenes y vías públicas y (iv) afectar la red pública de alcantarillado y nacedero de aguas. Concluyeron que estas actuaciones hacen evidente el riesgo y la afectación a derechos colectivos de la comunidad, los cuales busca proteger la Junta de Acción Comunal de la que el demandante es representante.

 

5. Decisión de la jurisdicción civil. El 23 de julio de 2015[2] la demanda fue admitida por el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa, Cundinamarca. Mediante auto del 18 de julio de 2018 esa autoridad decidió integrar el contradictorio, ordenando la vinculación procesal de varias entidades públicas. En concreto, se ordenó la vinculación de (i) la CAR de Cundinamarca, la (ii) Alcaldía Municipal de La Mesa, Cundinamarca, y (iii) la Empresa Regional Aguas del Tequendama S.A. ESP.

 

6. La autoridad judicial ordenó la vinculación de la CAR Cundinamarca porque al tratarse de derechos colectivos relacionados con la flora, la fauna y los recursos hídricos del municipio, dicha entidad es la encargada no solo de velar por su protección, sino de expedir o negar las licencias ambientales que les permiten a los particulares construir obras en zonas en las que se encuentran nacimientos de agua, reserva forestal y de fauna. Igualmente, señaló la vinculación de la Alcaldía de La Mesa al considerar que, en su calidad de primera autoridad administrativa del municipio, le corresponde la expedición de licencias de construcción. También expuso que la Empresa Regional Aguas del Tequendama S.A. ESP debía acudir al proceso, teniendo en cuenta que es la entidad pública que se encarga de la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en la zona en la que se encuentra ubicado el predio sobre el que se adelantó la ejecución de la obra urbanística[3]. Por último, ordenó vincular a la Junta de Acción Comunal del Barrio Rincón Santo.

 

7. Después de su vinculación, la CAR Cundinamarca alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. Expuso, mediante escrito del 9 de agosto de 2018, que la protección del medio ambiente, como la aprobación de los proyectos y las funciones de vigilancia y control en materia ambiental, corresponden, en primer lugar, a los municipios y distritos; respecto de las licencias de construcción y urbanismo aclaró que la CAR no tiene facultades constitucionales o legales que le permitan expedir dichos actos administrativos.

 

8. Por su parte, la Alcaldía Municipal de La Mesa indicó mediante escrito del 2 de junio de 2016[4] que, vistas las actuaciones dentro del expediente, consideraba necesario designar un profesional o una entidad científica que dictaminara sobre los hechos denunciados por el demandante, así como recibir en declaración a quienes se mencionan dentro de la demanda, a fin de aclarar los hechos que se denuncian, teniendo en cuenta el fallecimiento del actor.

 

9. Posterior a dicho escrito, el 12 de febrero de 2018, la entidad territorial se pronunció manifestando que, de acuerdo con el concepto técnico de la CAR de Cundinamarca, los vertimientos denunciados no son producidos por la Urbanización “El Oasis”, la cual se encuentra deshabitada. La hipotética contaminación ambiental no es causada por la demandada y, en consecuencia, es menester frente a los hechos denunciados oficiar a la Personería Municipal a fin de buscar la protección de los derechos colectivos.

 

10. A su turno, el 14 de febrero de 2018, el Personero Municipal se adhirió a las pretensiones de la acción popular[5] teniendo en cuenta la necesaria intervención frente a la protección de los derechos colectivos de la comunidad del barrio Rincón Santo, en el que se encuentra la urbanización “El Oasis”, así como las quejas recurrentes de los vecinos del Barrio Villas del Nuevo Siglo, ubicado en la parte baja del proyecto urbanístico a donde llegan los vertimientos de las aguas residuales que provienen del predio donde se adelanta la construcción urbanística en comento.

 

11. La ERAT S.A. ESP (Empresa Regional Aguas del Tequendama) alegó su falta de legitimación por pasiva e inexistencia de la obligación y nexo causal. En escrito del 12 de junio de 2019, manifestó que no existe ninguna violación por parte de dicha entidad a los derechos colectivos que alega el demandante, teniendo en cuenta que la construcción de la Urbanización El Oasis se realizó sin viabilidad técnica de acueducto y alcantarillado por parte de la empresa, precisamente por cuanto advirtió que no se contaba con la capacidad para la dimensión de la obra y que se causaría a futuro un daño ambiental.

 

12. Refirió igualmente que, en varias oportunidades, entre los años 2016 y 2018, en respuesta a solicitudes de Inversiones Suramericana S.A.S., la ERAT S.A. ESP informó que los documentos relacionados con los diseños hidráulicos aprobados, correspondientes a las redes de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial proyectados, no reposaban en los archivos del proyecto urbanístico y se solicitaba que fueran allegados, petición que no se cumplió, ya que los planos y documentos que se registran en el expediente no tienen sello ni firma de recibidos por la entidad. Aunado a ello, manifestó la empresa de servicios públicos que, si a la fecha se presentan reboses de aguas residuales y lluvias en dicho inmueble, estos han sido generados por la constructora que alteró el curso normal del colector de aguas, para el favorecimiento de su proyecto urbanístico, sin tener en cuenta a la ERAT S.A. ESP, ni cumplir con los lineamientos técnicos y legales que se han dispuesto para tales eventos.

 

13. Más adelante, mediante auto del 24 de junio de 2024[6], el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su reparto. El Juzgado Civil del Circuito de La Mesa fundamentó su decisión en que, aunque la acción inicialmente se interpuso contra el grupo Inversiones Suramericana S.A.S., empresa de derecho privado, posteriormente se ordenó la vinculación procesal en calidad de demandados y litis consortes necesarios de la CAR de Cundinamarca, la Alcaldía Municipal de La Mesa y la Empresa de Aguas del Tequendama S.A. ESP, entidades de derecho público. El juzgado referenció el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional, reiterado en los Autos 239 y 289 de 2023, para concluir que, tras el acto de vinculación a uno de los extremos de la litis de entidades de naturaleza pública, se deba asignar la competencia del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el fuero de atracción[7]. 

 

14. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 2 de julio de 2024 fue repartido el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Esa corporación, mediante auto del 23 de agosto de 2024[8], declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y ordenó devolver el expediente al Juzgado Civil del Circuito de La Mesa. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó que el juzgado ordenó la vinculación procesal, en calidad de demandados y litis consortes necesarios de entidades de derecho público, sin embargo, no realizó un examen detallado de procedencia del medio de control respecto de cada entidad. A juicio de dicho tribunal administrativo, esa omisión tiene especial relevancia dado que la vinculación no puede ser general ni abstracta, sino que en ella debe valorarse el nivel de responsabilidad o involucramiento de las entidades públicas en los hechos y las pretensiones alegadas por el extremo demandante.

 

15. La corporación reforzó su postura argumentando que las propias entidades del Estado alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva. La CAR de Cundinamarca destacó que, no solo la acción se presentó en contra de un particular, sino que legalmente no le fue atribuida ninguna competencia para el trámite de licencias de construcción o urbanismo. Concluyó que de la revisión de la demanda y de los medios de prueba no se logra identificar ningún argumento fáctico ni jurídico que justifique la comparecencia de las entidades públicas vinculadas como integrantes del contradictorio por parte pasiva. En consecuencia, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, indicó que la actuación le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, por tratarse de una demanda contra una empresa de naturaleza privada. 

 

16. Conflicto de jurisdicciones y remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 4 de septiembre de 2024, las diligencias dentro del proceso fueron devueltas al Juzgado Civil del Circuito de La Mesa. Mediante auto del 16 de octubre siguiente el juzgado civil propone conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, con fundamento en las mismas razones jurídicas expuestas en el auto del 24 de junio de 2024 y ordena la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. El asunto fue remitido a esta Corporación el 23 de octubre de 2024 y por Secretaría General se efectuó su reparto el 22 de noviembre de 2024 al magistrado sustanciador para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II.    CONSIDERACIONES

 

17. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de conflicto entre jurisdicciones

 

 

 

1.   Las acciones colectivas y la jurisdicción competente para tramitarlas. Reiteración del Auto 1758 de 2024

 

18. La Sala Plena de esta Corporación ha estudiado y establecido las reglas que deben aplicarse en acciones constitucionales de grupo y populares para definir la jurisdicción a la que le corresponde conocer de ese tipo de actuaciones.

 

19. Mediante Auto 799 de 2021, la Sala Plena estudió una acción popular presentada por un ciudadano contra un particular invocando la protección de los derechos colectivos, bajo la fundamentación de que el demandado no permitió la instalación de suministros de agua en su finca que favorecían a la comunidad. Durante el trámite de la actuación, el juez civil vinculó a la Alcaldía de Calarcá y a la Asociación de Usuarios de Servicios de Barcelona, dado que, desde su perspectiva, eran los sujetos pasivos dentro de la acción popular y, por lo tanto, existía un cambio de jurisdicción. La Corte dispuso como regla de decisión que: “en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”.

 

20. La Sala Plena fundamentó su decisión en que la jurisdicción competente para conocer las acciones populares se determina por la calidad del demandado. Reiteró las consideraciones dispuestas en la Sentencia T-446 de 2007, en las que se concluyó que la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares o de grupo se encuentra dada por la naturaleza de la persona natural o jurídica que, con su acción u omisión, ha violado o amenace desconocer los derechos e intereses colectivos. Bajo esa línea argumentativa, consideró escenarios posibles respecto de la competencia para conocer de acciones populares:

Tabla 2. Competencia para conocer de acciones populares

 

21. Respecto del escenario en el que la acción colectiva se dirige contra una persona de naturaleza privada y en el curso del proceso la autoridad judicial valora y decide la vinculación procesal de entidades de derecho público, en el Auto 799 de 2021 la Sala Plena precisó que (i) la comparecencia al proceso depende de que se acredite que la violación a los derechos colectivos se haya originado en una de las actuaciones u omisiones de la entidad pública; y, además, corresponde (ii) valorar el alegato de la parte demandante respecto de si el presunto desconocimiento de derechos colectivos tiene origen exclusivamente en la actuación del particular.

 

22. Posteriormente la Corte analizó un caso en el que tanto entidades públicas como particulares concurrían en su condición de demandados dentro de una acción popular; en esa oportunidad esta Corporación precisó que, en aplicación del factor subjetivo de competencia fijado en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, así como la regla mencionada en el fundamento jurídico anterior contenida en el Auto 799 de 2021, la competencia para asumir conocimiento de esa causa judicial era la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala estimó que de acuerdo a la disposición legal vigente que exige la aplicación del factor subjetivo para definir la competencia, corresponde verificar la naturaleza de entidad pública y de particular de los sujetos procesales contra quienes se dirige la acción, para definir el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

23. Por lo anterior y de acuerdo a un caso que estudió la Sala en 2024, en el que concurrían como demandados dentro de una acción popular entidades de naturaleza pública y privada, mediante Auto 1758 de 2024 la Corte reiteró las reglas contenidas en los Autos 799 de 2021 y 202 de 2022, por lo que  consideró aplicar dichas reglas en virtud de las cuales la definición de la jurisdicción competente en acciones populares está supeditada al factor subjetivo derivado directamente de la identificación de la naturaleza jurídica de los demandados, en ese caso de la concurrencia de entidades públicas y privadas como demandados.

 

2.   Caso concreto

 

24. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer de la causa judicial bajo examen, en aplicación de la regla de decisión contenida en el Auto 1758 de 2024, que la Sala reitera en esta oportunidad y que a su vez analiza y mantiene la línea de la Corte frente a la decisión de establecer como elemento determinante para fijar la competencia en casos de acciones populares, cuando estén dirigidas de manera concomitante contra entidades públicas y privadas, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; decisión que a su vez reitera las reglas contenidas en los autos 799 de 2021 y 202 de 2022, de acuerdo con los aspectos que a continuación pasan a explicarse.

 

25. Naturaleza privada de la demandada. El primero se refiere a la naturaleza jurídica de la empresa en contra de quien se dirige la acción popular, en este caso, el grupo de Inversiones Suramericana S.A.S., la cual corresponde a la de una sociedad por acciones simplificada, cuya principal actividad es la de la construcción de viviendas residenciales. Esta sociedad que se rige por las normas del derecho privado y actualmente se encuentra en proceso de liquidación judicial[9].

 

26. El juez vinculó a entidades de naturaleza pública como demandadas y expuso las razones por las cuales prima facie estimaba su responsabilidad. El segundo elemento se asocia con la vinculación por parte del juez de al menos una entidad pública. Mediante auto del 23 de julio de 2015, el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa ordenó la vinculación de (i) la CAR de Cundinamarca (Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca), la (ii) Alcaldía Municipal de La Mesa, Cundinamarca, y de (iii) la Empresa Regional Aguas del Tequendama S.A. ESP.

 

27. La CAR es un ente corporativo de carácter público de orden nacional, creado mediante la Ley 3 de 1961, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio e independiente al de las entidades territoriales que la constituyen. Esta entidad se encuentra encargada de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, dentro de su jurisdicción. Por su parte, el certificado de existencia y representación legal de la ESP da cuenta de su naturaleza jurídica como una empresa de servicios públicos domiciliarios bajo la organización jurídica de una sociedad anónima y cuyo capital accionario es de origen público, teniendo en cuenta que dicha empresa la han constituido la Gobernación del departamento y los municipios de La Mesa y Anapoima^[10]. También se vinculó al municipio de La Mesa, por conducto de su alcaldía.

 

28. Sobre cada entidad, el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa expuso las razones de procedencia del medio de control. Aquellas razones se precisaron en el fundamento 6 de la presente providencia. Luego, en principio, para esa autoridad judicial existen elementos que prima facie permiten inferir la responsabilidad del Estado en la acción colectiva demandada, por lo que se mantuvo la vinculación de dichas entidades.

 

29. Cabe resaltar respecto del análisis de la acción popular, que los hechos y las pretensiones se relacionan directamente con la construcción de un proyecto urbanístico, sobre el cual el demandante solicita que se detenga la obra y en adelante se ordene el cabal cumplimiento de las normas legales y reglamentarias para la construcción que se proyecta sobre el terreno. Si bien el accionante demandó al grupo empresarial de naturaleza privada encargado de la construcción, el juez de instancia llamó la atención sobre obligaciones de las entidades públicas en cuanto a la protección de los recursos hídricos, la correcta expedición de licencias ambientales y de construcción, y la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en la zona.

 

30. De acuerdo al ejercicio probatorio, en particular del análisis sobre el escrito de la demanda como respecto de la contestación de las entidades públicas vinculadas, es posible determinar que, al menos en el presente estado del proceso y de manera preliminar, corresponde al juez contencioso administrativo corroborar si existe o no algún tipo de responsabilidad por parte de la Alcaldía Municipal de La Mesa, la CAR Cundinamarca o la ERAT S.A. ESP, sobre los hechos asociados al diseño y construcción del proyecto urbanístico “El Oasis” y, por lo mismo, la omisión en el cumplimiento de normas legales y reglamentarias. Del recaudo probatorio expuesto en el expediente, particularmente descrito en los fundamentos 7 al 11, existen razones fácticas y jurídicas que prima facie le imputan acciones y omisiones a la parte demandada y a las autoridades que integran el contradictorio por orden judicial.

 

31. En consecuencia, para la Sala resulta procedente asignarle este asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en particular, para que se valoren presuntas omisiones o acciones asociadas a la protección de la flora, fauna y demás recursos ambientales, como la responsabilidad sobre los daños o afectaciones a los derechos colectivos frente a los que la comunidad reclama intervención. 

 

32. Conclusión. En consecuencia, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la acción popular instaurada en contra del Grupo Inversiones Suramericana S.A.S., conforme al artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y de acuerdo con la regla de competencia fijada en el Auto 1758 de 2024 de la Corte Constitucional, y ordenará remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

33. Regla de decisión. “Las acciones populares presentadas concurrentemente en contra de particulares que no desempeñen funciones administrativas y entidades públicas o particulares que sí desempeñen funciones administrativas deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998”[11].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de La Mesa, Cundinamarca, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, es la autoridad competente para conocer la acción popular presentada por Ramón Nonato Perafán en contra del grupo Inversiones Suramericana S.A.S. y vinculados procesalmente la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Alcaldía Municipal de La Mesa, Cundinamarca, y la Empresa Regional Aguas del Tequendama S.A. ESP.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6031 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Civil del Circuito de La Mesa, Cundinamarca y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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